(Bài viết chỉ thể hiện ý kiến riêng của người viết và chỉ nhằm mục đích trao đổi, học tập)

`        Ngày 14/8/2019 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 68/2019/NĐ-CP (sau đây viết tắt là Nghị định 68) thay thế Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 của Chính phủ về Quản lý chi phí đầu tư xây dựng (sau đây viết tắt là Nghị định 32). Nghiên cứu Nghị định 68 cho thấy ngoài một số quy định mới, cập nhật, hoàn thiện các quy định tại Nghị định 32 thì Nghị định 68 có một số quy định cần trao đổi, làm rõ thêm như sau:

  1. Đối với quy định về “Đối tượng áp dụng”:

Nghị định 68 mở rộng thêm đối tượng “dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP)”.  Khoản 5 Điều 132 Luật Xây dựng đã quy định “Chi phí đầu tư xây dựng các dự án sử dụng vốn nhà nước phải được xác định theo quy định về lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng”. Điều này được hiểu là quản lý theo “nguồn vốn” và nguồn vốn ở đây chỉ là “vốn nhà nước”. Nghị định 68 đã mở rộng thêm đối tượng quản lý sang cả “dự án” và lưu ý  rằng các dự án PPP ngoài vốn nhà nước (vốn mồi) còn phần lớn là “vốn chủ sở hữu” của nhà đầu tư. Mặt khác một số dự án PPP còn có cả cấu phần không xây dựng (thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư)? Không thể tư duy theo kiểu cho rằng “bản chất” các dự án PPP vẫn là sử dụng vốn nhà nước?.

  1. Đối với quy định về “Tổng mức đầu tư xây dựng” :

Về Phương pháp xác định tổng mức đầu tư : Nghị định 68 vẫn giữ nguyên 4 phương pháp như Nghị định 32 (tạo thuận lợi, linh hoạt cho việc xác định tổng mức đầu tư và học tập kinh nghiệm nước ngoài).Tuy nhiên tham khảo chính các kinh nghiệm nước ngoài cho thấy quy định “ linh hoạt” kia là do tổng mức đầu tư được thực hiện theo theo mức độ chi tiết, hoàn chỉnh của các thông số thiết kế (chính xác dần) trong khi ở Việt Nam đã có quy định cứng là dự án phải có “thiết kế cơ sở”. Như vậy nếu đã có “thiết kế cơ sở” thì  chỉ nên hướng dẫn phương pháp duy nhất dựa trên nền tảng các “khối lượng” xác định ở bước thiết kế này. Tham khảo kinh nghiệm ở nước ngoài cho thấy mức độ sai lệch của các phương pháp là đáng kể (cả về trị số giá trị và thời gian thực hiện).Thực tế thẩm tra, thẩm định tổng mức đầu tư các dự án cho thấy tổng mức đầu tư dự án đều được xác định từ khối lượng xác định từ thiết kế cơ sở (và nhiều khi thiết kế này được chi tiết như thiết kế kỹ thuật). Đối với việc thẩm định, thẩm tra, phê duyệt sơ bộ tổng mức đầu tư xây dựng, Nghị định 68 cũng như Nghị định 32 chưa đề cập có cần hay không và nếu có thực hiện như thế nào?.

Về Điều chỉnh tổng mức đầu tư: Nghị định 68 cũng quy định tổng mức đầu tư sau điều chỉnh phải được thực hiện thẩm định phê duyệt lại. Quy định này chưa rõ liệu có phải “thẩm định lại” toàn bộ tổng mức đầu tư điều chỉnh hay chỉ thẩm định các phần giá trị tăng, giảm  (như quy định tại Nghị định 32).Việc quy định Người quyết định đầu tư quyết định việc sử dụng chi phí dự phòng cũng có thể được xem là không phù hợp với khoản 3, Điều 3 Nguyên tắc quản lý chi phí đầu tư xây dựng của Nghị định 68 này khi đã giao cho chủ đầu tư “ chịu trách nhiệm quản lý chi phí đầu tư xây dựng….trong phạm vi tổng mức đầu tư được phê duyệt gồm cả tổng mức đầu tư được điều chỉnh…”.

  1. Đối với quy định về “Dự toán xây dựng và giá gói thầu xây dựng” :

Nghị định 68 đã quy định dự toán xây dựng được xác định theo khối lượng tính toán từ thiết kế kỹ thuật đối với thiết kế 3 bước. Câu hỏi đặt ra là như vậy liệu có cần lập dự toán xác định theo khối lượng tính toán từ thiết kế bản vẽ thi công (trường hợp thiết kế 3 bước) hay không?. Nếu có nó sẽ là dự toán gì, có phải thẩm tra, thẩm định, phê duyệt không, để làm gì ?. Nếu không phải lập thì có trái với quy định tại khoản 10 Điều 80 của Luật Xây dựng quy định nội dung thiết kế sau thiết kế cơ sở là “Dự toán xây dựng phù hợp với bước thiết kế xây dựng”.Thực tế liệu có trường hợp công trình thực hiện thiết kế 3 bước nhưng đấu thầu trên thiết kế bản vẽ thi công; công trình vừa có hạng mục thiết kế 3 bước và hạng mục thiết kế 2 bước và như vậy thì “dự toán xây dựng” làm cơ sở xác định giá gói thầu sẽ như thế nào?.

Việc thay thế tên khoản mục “chi phí chung” bằng tên “chi phí gián tiếp” trong nội dung chi phí xây dựng cũng là điểm khác của Nghị định 68 so với Nghị định 32. Thuật ngữ “chi phí chung” đã được sử dụng từ rất lâu trong các văn bản  quy phạm pháp luật về quản lý chi phí đầu tư xây dựng. Thuật ngữ này đã và đang được sử dụng trong các tài liệu, hướng dẫn quản lý chi phí của các nước theo hệ Anh–Mỹ (thuật ngữ “Overhead”). Tham khảo Quy chuẩn lập dự toán công trình xây dựng công cộng (http://www.mlit.go.jp/gobuild/gobuild_tk2_000017.html) có thuật ngữ “ chi phí chung” này với những giải thích cụ thể về nội dung. Như vậy không chỉ đơn thuần muốn thì thay đổi mà cần có cơ sở, lý luận, sự cần thiết. Nên nhớ rằng chỉ việc thay đổi các biểu mẫu, sửa các phần mềm dự toán cũng tốn khá nhiều công sức, chi phí. Một số chuyên gia khi trao đổi về vấn đề này đã hỏi : liệu các chi phí như “thu nhập chịu thuê tính trước” hay “thuế giá trị gia tăng” về bản chất có phải là một loại chi phí gián tiếp trong xây dựng hay không, và nếu phải thì nên xử lý thế nào?.

 

Đối với việc thẩm tra, thẩm định dự toán, Nghị định 68 vẫn giữ nguyên như Nghị định 32 (nội dung “thẩm tra” dự toán cũng giống như nội dung “thẩm định dự toán”). Điều này đáng lẽ nên thay đổi khi đã quy định trách nhiệm (thẩm định) này thuộc cơ quan chuyên môn về xây dựng. Chỉ nên thuê tư vấn “thẩm tra” những nội dung, phần việc mà cơ quan chuyên môn về xây dựng không thực hiện được. Như vậy bắt buộc cơ quan chuyên môn về xây dựng phải thực hiện phần việc nào đó trong nội dung thẩm tra dự toán, tránh tình trạng thích thì làm, không thích thì yêu cầu thuê thẩm tra cũng như để giảm chi phí khi phải thuê thẩm tra toản bộ nội dung dự toán chi phí xây dựng.

Quy định về “Giá gói thầu xây dựng” cũng là một điểm mới trong Nghị định 68. Tuy nhiên các quy định trong hướng dẫn này không mới so với các hướng dẫn về giá gói thầu trong Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 và Nghị định 63/2014/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật đầu thầu trong khi lại thiếu hướng dẫn, quy định về cách thức xác định (mặt băng giá tại thời điểm thực hiện, phù hợp với  đặc điểm, yêu cầu chỉ dẫn  kỹ thuật,  phương pháp cho từng lại gói thầu xây dựng, gói thầu cung cấp, lắp đặt thiết bị công nghệ,  gói thầu tư vấn đầu tư xây dựng,  các gói thầu hỗn hợp…) cũng như các quy định về thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh giá… gói thầu xây dựng

  1. Đối với quy định về “Định mức, giá xây dựng công trình và chỉ số giá xây dựng”:

Đối với định mức xây dựng thay đổi cơ bản là việc quy định chuyển định mức xây dựng từ cơ chế “công bố để “sử dụng, vận dụng, tham khảo” sang cơ chế “ban hành” áp dụng cứng. Quy định này trước hết trái với quy định tại khoản 3 Điều 136 của Luật Xây dựng 2014 (công bố để sử dụng tham khảo trong xác định và quản lý chi phí đầu tư xây dựng). Ngoài ra các định mức kinh tế kỹ thuật là các tiêu chuẩn kinh tế kỹ thuật chuyên môn sâu  phải gắn kết với các loại tiêu chuẩn thiết kế, thi công và nghiệm thu sử dụng cho công trình, dự án, phụ thuộc rất nhiều vào các yêu cầu, chỉ dẫn kỹ thuật, điều kiện thi công, biện pháp thi công của các công tác xây dựng, lắp đặt cũng như sự thay đổi, phát triển nhanh chóng của công nghệ xây dựng nên không thể và không nên “ban hành” áp dụng cứng.

Việc quy định về xử lý các công việc chưa có hoặc chưa phù hợp với định mức xây dựng đã ban hành cũng cho thấy có những bất cập. Không có cơ sở, căn cứ để gắn “trách nhiệm” xác định định mức mới, định mức điều chỉnh với các tổ chức, cá nhân lập dự toán, quản lý chi phí được (trong khi quy định dưới đó thì cho phép chủ đầu tư được thuê tư vấn để lập, điều chỉnh, thẩm tra ) và cũng không thể yêu cầu “định mức dự toán xây dựng mới” xác định giá để so sánh với “định mức đã ban hành” (vì không có ban hành mới phải xây dựng mới). Ngoài ra yêu cầu về điều kiện “định mức dự toán xây dựng điều chỉnh” phải có giá xác định “thấp hơn “ định mức cũ” là không thực tế và việc giá xác định đã thấp hơn rồi mà người quyết định đầu tư vẫn phải phê duyệt áp dụng và gửi Bộ Xây dựng để theo dõi, quản lý sẽ làm mất rất nhiều thủ tục, chi phí, thời gian khi thực tế cho thấy hầu như tất cả các công trình khi lập tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng có vô số các định mức mới phải lập và các định mức phải điều chỉnh. Quy định về trách nhiệm chủ đầu tư tổng hợp, tổ chức xây dựng định mức trong Nghị định 68 là khó khả thi và tốn kém chi phí, thời gian thực hiện chưa kể những khó khăn phải xử lý khi các định mức mới, định mức điều chỉnh xác định trong “quá trình thi công xây dựng” khác với định mức mới, định mức điều chỉnh khi xác định dự toán, lập giá gói thầu.

Đối với quy định về Giá xây dựng công trình : điểm khác biệt đầu tiên các quy định về giá xây dựng tại Nghị định 68 so với Nghị định 32 là việc quy định chuyển từ cơ chế “công bố để “sử dụng, vận dụng, tham khảo” sang cơ chế “ban hành” áp dụng cứng. Quy định này trái với quy định tại khoản 3 Điều 136 của Luật Xây dựng 2014 (công bố để sử dụng tham khảo trong xác định và quản lý chi phí đầu tư xây dựng).     Điểm khác biệt thứ hai là quay lại việc quy định “UBND cấp tỉnh ban hành đơn giá xây dựng công trình”. Đây là quy định đã được bãi bỏ từ rất lâu và đã tỏ ra không phù hợp với kinh tế thị trường và nguyên tắc xác định giá theo công trình, mặt bằng thời điểm thi công và gây nhiều tốn kém về chi phí, thời gian. Mặt khác mặc dầu quy định ban hành đơn giá xây dựng nhưng không quy định để “làm gì, vào mục đích nào” trong khi vẫn quy định Chủ đầu tư phải tổ chức xác định đơn giá (chi tiết, tổng hợp) của công trình để xác định dự toán, tổng mức đầu tư và quản lý chi phí đầu tư xây dựng.

Đối với Chỉ số giá xây dựng:   Điểm khác biệt so với Nghị định 32 và cũng là trái Luật Xây dựng 2014 là quy định chuyển từ “công bố” sang ban hành chỉ số giá xây dựng (tại Nghị định 68 ở trên thì quy định UBND tỉnh “công bố”, phía dưới lại “ban hành”). Ngoài ra việc quy định phải thoả thuận với Bộ Xây dựng (đối với công trình xây dựng) trên địa bản 02 tỉnh trở lên được coi là thêm thủ tục kéo dài thời gian thực hiện dự án.

  1. Đối với quy định về “ Chi phí quản lý dự án và tư vấn đầu tư xây dựng”:

Điểm khác biệt so với Nghị định 32 là Nghị định 68 không đề cập tới việc “điều chỉnh chi phí quản lý dự án”. Có thể hiểu khi dự án điều chỉnh trong các trường hợp quy định tại Điều 61 của Luật Xây dựng 2014 thì tổng mức đầu tư cũng sẽ điều chỉnh (và trong đó có thể điều chỉnh chi phí quản lý dự án). Tuy nhiên trên thực tế  rất nhiều trường hợp phải điều chỉnh chi phí quản lý dự án mà không cần điều chỉnh dự án hay tổng mức đầu tư (như bổ sung, điều chỉnh khối lượng công việc quản lý dự án…). Việc quy định thêm đoạn “phù hợp với tiến độ của dự án”  (quy định ở khoản 1 Điều 22) là không hợp lý vì như nếu cứ kéo dài thời gian thực hiện dự án thì đương nhiên là bổ sung chi phí quản lý dự án hay sao (vì chi phí quản lý dự án đã phê duyệt là cho tiến độ ban đầu chưa kéo dài của dự án).

Đối với các công việc “khảo sát xây dựng, thí nghiệm chuyên ngành xây dựng” đã xác định là công việc “tư vấn” thì không nên xác định “như chi phí xây dựng trong dự toán xây dựng” (vẫn như quy định tại Nghị định 32 cũ). Nên thay đổi hướng dẫn phương pháp xác định các công việc này cho thống nhất với phương pháp xác định  chi phí tư vấn đầu tư xây dựng.

  1. Đối với quy định về “ Quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của Người quyết định đầu tư….”.

Điểm mới của Nghị định 68 so với Nghị định 32 chính là quy định thêm “ trách nhiệm” .Tuy nhiên dường như có sự phân biệt chính xác giữa “ nghĩa vụ” và “trách nhiệm” (ví dụ như việc “bảo đảm nguồn vốn để thực hiện dự án đầu tư” ở Luật Xây dựng 2014 là trách nhiệm chủ Người quyết định đầu tư thì Nghị định 68 lại quy định là nghĩa vụ, cung cấp dữ liệu đấu thầu lúc thì là nghĩa vụ của chủ đầu tư, lúc lại là trách nhiệm…). Mặt khác, nghĩa vụ và trách nhiệm của của các chủ thể dường như đã không được tổng hợp đầy đủ từ các quy định tại các điều khoản liên quan ở trên.

Như vậy cần xem xét căn cứ pháp lý của việc quy định “trách nhiệm” như trong dự thảo Nghị định. Điều 133 Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 chỉ  đề cập tới nội dung “quyền và nghĩa vụ của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư, nhà thầu xây dựng, nhà thầu tư vấn trong quản lý chi phí đầu tư xây dựng” do vậy cần phải sửa đổi Luật Xây dựng 2014. Ngoài ra khó có chế tài xử lý trách nhiệm khi người quyết định đầu tư là Thủ tướng, Người đứng đầu các Bộ, Ngành, địa phương. Đối với nhà thầu tư vấn quản lý chi phí, nhà thầu thi công thì chỉ có trách nhiệm theo các điều khoản trong Hợp đồng.Trách nhiệm trong các trường hợp như Nghị định cũng chưa đầy đủ và chưa phù hợp với Nghị định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực đầu tư xây dựng, nhà ở và kinh doanh bất động sản.

Kết luận:

Một số quy định trong Nghị định chưa phù hợp với quy định của Luật Xây dựng 2014. Cần lưu ý rằng căn cứ để ban hành Nghị định vẫn là “Luật Xây dựng ngày 18 tháng 6 năm 2014”. Tại Quyết định số 2038/QĐ-TTg ngày 18/12/2017 của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt đề án Hoàn thiện hệ thống định mức và giá xây dựng cũng đã nêu việc sửa đổi, hoàn thiện Luật Xây dựng số 50/2014/QH 13 trước khi sửa đổi, hoàn thiện Nghị định số 32/2015/NĐ-CP và hiện tại đang thực hiện sửa đổi, bổ sung Luật Xây dựng số 50/2014/QH 13(đã có dự thảo).

Nghị quyết 110/NQ-CP ngày 25/8/2018 của Chính phủ đã nêu rõ “số lượng thủ tục đầu tư xây dựng còn nhiều, phức tạp, thời gian thực hiện còn dài…”. Tuy nhiên, Nghị định 68 cho thấy quá trình quản lý chi phí quá tập trung vào các cơ quan quản lý nhà nước .Việc tập trung quy định quá nhiều quyền (thẩm định, ban hành, thỏa thuận …) chi phí đầu tư xây dựng sẽ làm chậm quá trình xử lý, giải quyết các phát sinh, kéo dài thời gian thực hiện dự án và tạo ra “cơ chế xin –cho”. Điều này cũng không phù hợp với thông lệ quốc tế và khu vực, với trách nhiệm của Nhà nước là hướng dẫn, cung cấp thông tin, điều tiết, không can dự quản lý trực tiếp theo thể chế kinh tế thị trường và cũng chưa phù hợp với tinh thần “nhà nước kiến tạo” (mà sẽ là “nhà nước quản lý”) không tháo gỡ được những khó khăn, vướng mắc về cơ chế, chính sách, khó khăn trong quá trình thực hiện của các chủ thể có liên quan đến đầu tư xây dựng và cho doanh nghiệp như mục tiêu của Nghị quyết 110/NQ-CP.

Việc sửa đổi, điều chỉnh các quy định pháp luật để hoàn thiện cơ chế quản lý chi phí đầu tư xây dựng là rất cần thiết. Tuy nhiên cơ chế quản lý chi phí ban hành chỉ đi vào cuộc sống và đạt được mục tiêu tiến độ,hiệu quả dự án khi kết hợp được sự chặt chẽ trong quản lý nhưng đơn giản, thông thoáng trong thủ tục thực hiện, phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường. Người viết rất tâm đắc với một ý kiến của chuyên gia khi cho rằng các quy định đưa ra “nếu không khéo sẽ như nồi cơm sống, không ăn thì đói mà ăn thì có khi lại đău bụng”.

 

Nguyễn Văn Hoan

Hội KTXDVN