BÁO CÁO

Tình hình thực hiện chính sách pháp luật về xây dựng

Kính gửi: Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường – Quốc hội khóa XIV

Trong giai đoạn vừa qua, hệ thống pháp luật trong đầu tư xây dựng đã ngày càng được hoàn thiện, góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tạo lập môi trường đầu tư thuận lợi, chất lượng công trình được nâng cao…. Tuy vậy, trong thực tế do hoạt động đầu tư xây dựng có phạm vi ảnh hưởng rất rộng, liên quan đến an toàn công trình, tính mạng và tài sản của người dân, bảo đảm hiệu quả quản lý sử dụng vốn,…và chịu sự điều tiết của nhiều Bộ Luật (Luật Xây dựng, Luật đầu tư, Luật đấu thầu, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Bảo vệ môi trường,…), trong quá trình triển khai thực hiện đầu tư xây dựng còn nhiều bất cập ngoài lý do về tính chất phức tạp của dự án còn do sự chồng chéo, không thống nhất giữa các quy định của pháp luật. Thực hiện yêu cầu của Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường – Quốc hội khóa XIV tại văn bản số 775/UBKHCNMT ngày 09/4/2018, Hội Kinh tế xây dựng Việt Nam có một số ý kiến như sau:

  1. VỀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ CÒN BẤT CẬP TRONG VIỆC TRIỂN KHAI THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG.
  2. Việc quản lý đầu tư xây dựng theo quy hoạch xây dựng.

Việc tổ chức triển khai thực hiện quy hoạch xây dựng là vấn đề cốt lõi nhất của công tác quản lý quy hoạch xây dựng, theo đó pháp luật xây dựng cần thống nhất các loại quy hoạch xây dựng theo hệ thống quy hoạch đã được quy định tại Luật Quy hoạch, thực hiện việc lập, điều chỉnh quy hoạch xây dựng phù hợp với quy hoạch cấp Quốc gia, quy hoạch vùng hoặc quy hoạch cấp tỉnh tương ứng, bảo đảm đồng bộ về nội dung phê duyệt quy hoạch, công bố công khai, tổ chức công bố, cung cấp thông tin quy hoạch xây dựng phù hợp với quy định của Luật Quy hoạch.

  1. Công tác lập, thẩm định dự án, thiết kế kỹ thuật, bản vẽ thi công và dự toán.

Theo quy định hiện nay, các dự án đầu tư xây dựng từ nhóm A trở xuống, tùy theo tính chất và loại hình dự án do cơ quan chuyên môn về xây dựng thuộc Bộ Xây dựng, Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành hoặc Sở Xây dựng, Sở Quản lý xây dựng chuyên ngành thẩm định toàn bộ dự án (đối với dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước) và chỉ thiết kế cơ sở (đối với dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách và vốn khác) làm cơ sở để cấp quyết định đầu tư phê duyệt dự án đầu tư xây dựng. Đồng thời các cơ quan chuyên môn nói trên cũng thẩm định thiết kế kỹ thuật, dự toán xây dựng hoặc thiết kế bản vẽ thi công, dự toán xây dựng làm cơ sở để người quyết định đầu tư hoặc chủ đầu tư quyết định phê duyệt thiết kế, dự toán của công trình. Như vậy, các cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng đã làm thay các công việc chuyên môn của người quyết định đầu tư và chủ đầu tư, đây là phương thức quản lý nhà nước theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp, chưa phù hợp với thể chế kinh chế thị trường như các nước trong khu vực và trên thế giới đang thực hiện với chủ thể quan trọng là người quyết định đầu tư và chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng.

Theo quy định của Luật đầu tư công đối với dự án nhóm B ở tỉnh, thành phố sẽ thông qua đầu mối ở Sở Kế hoạch và Đầu tư. Sở Kế hoạch và Đầu tư phải gửi văn bản hỏi ý kiến Sở Xây dựng, Quy hoạch kiến trúc, Tài chính, Cục thuế, Sở Tài nguyên và Môi trường, quận/huyện nơi có dự án, nhưng thực tế doanh nghiệp vẫn phải gặp trực tiếp cả 6 nơi này mới giải quyết được công việc, thời gian 15 ngày theo quy định là không khả thi. Do đó cần xem xét làm gọn và thống nhất quy trình thủ tục này.

Tất cả các dự án đầu tư công tại địa bàn có di tích quốc gia cấp đặc biệt (không phân biệt tổng mức đầu tư) theo quy định tại Luật Đầu tư công 2014 là dự án nhóm A;  đồng thời theo quy định tại Khoản 3 Điều 17 của Luật Đầu tư công thì các dự án nhóm A thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên khái niệm “địa bàn” cũng cần làm rõ vì nếu như vậy, một dự án sửa chữa nhỏ thuộc địa bàn trên cũng phải trình Thủ tướng về chủ trương đầu tư, qua các Bộ chuyên ngành thẩm định thiết kế cơ sở thì sẽ mất rất nhiều thời gian, không đáp ứng được yêu cầu triển khai trên thực tiễn tại địa phương.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 6 của Luật Đầu tư công, dự án được xếp vào loại dự án có cấu phần xây dựng và phải thực hiện lập, thẩm định, phê duyệt theo quy định của pháp luật xây dựng. Trên thực tế, nhiều dự án mua sắm thiết bị, dự án công nghệ thông tin có công tác xây dựng (chi phí xây dựng nhỏ, công tác xây dựng đơn giản) nhưng công tác thẩm định theo quy định của Luật Xây dựng sẽ dẫn tới thời gian chuẩn bị dự án bị kéo dài, tổ chức thực hiện công tác thẩm định mang tính hình thức, không có hiệu quả.

 

 

  1. Điều kiện năng lực hoạt động xây dựng

Về thẩm quyền tổ chức sát hạch, cấp chứng chỉ, theo Khoản 3 Điều 149 Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014, quy định: Cơ quan chuyên môn thuộc Bộ Xây dựng có thẩm quyền sát hạch, cấp chứng chỉ hành nghề hoạt động xây dựng hạng I; Sở Xây dựng, tổ chức xã hội – nghề nghiệp có đủ điều kiện theo quy định của Chính phủ có thẩm quyền sát hạch, cấp chứng chỉ hành nghề hoạt động xây dựng các hạng còn lại.”. Tuy nhiên đến thời điểm hiện tại chưa có hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục cần thiết để các tổ chức xã hội – nghề nghiệp đảm bảo đủ điều kiện theo quy định của Chính phủ để tiến hành sát hạch, cấp chứng chỉ hành nghề hoạt động xây dựng theo thẩm quyền.

Luật Xây dựng quy định chứng chỉ hành nghề xây dựng cho cá nhân và chứng chỉ hoạt động xây dựng cho tổ chức. Tuy nhiên, thực tế để tham gia thực hiện hoạt động xây dựng, họ phải trình báo về tài chính, con người, máy móc thiết bị, kinh nghiệm khi đấu thầu đáp ứng yêu cầu đề ra của chủ đầu tư cũng như của pháp luật, do vậy không cần thiết phải có thêm chứng chỉ năng lực hoạt động với tổ chức, điều này chỉ làm phát sinh thêm thủ tục hành chính. Đối với cá nhân, chỉ nên quy định chứng chỉ hành nghề đối với cá nhân là chủ trì, còn những người tham gia khi đã tốt nghiệp đại học, hoặc cao đẳng là họ đã đạt được trình độ nhất định để tham gia thực hiện, dưới sự giám sát về mặt chuyên môn của chủ trì.

Tương tự như vậy, đối với nhà thầu nước ngoài khi đã trúng thầu tại Việt Nam là họ đã được đánh giá năng lực khi tham gia đấu thầu, do vậy không cần thiết phải xin cấp giấy phép hoạt động tại Việt Nam. Hơn nữa, thực tế rất nhiều nhà thầu là các công ty đa quốc gia, dựa vào công nghệ thông tin mà một cá nhân có thể ngồi ở một nước nhưng tham gia hoạt động thiết kế trên toàn cầu nhưng pháp luật cũng chưa quy định rõ trường hợp nhà thầu nước ngoài gửi dữ liệu về nước mình để các chuyên gia của nhà thầu thực hiện công tác thiết kế sau đó chuyển về Việt Nam, như vậy có được chấp thuận hay không? Tính pháp lý của hồ sơ thẩm tra, thiết kế các dự án tại Việt Nam nhưng do Nhà thầu nước ngoài thực hiện tại nước ngoài như thế nào.

 

  1. Về quản lý chi phí đầu tư xây dựng

Nguyên tắc quản lý chi phí đầu tư xây dựng đã được quy định tại điều 132 Luật Xây dựng 2014, theo đó, chủ đầu tư chịu trách nhiệm quản lý chi phí từ giai đoạn chuẩn bị dự án đến khi kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác, sử dụng trong phạm vi tổng mức đầu tư đã được phê duyệt (bao gồm cả tổng mức đầu tư đã được điều chỉnh).

Việc xác định và quản lý chi phí được thực hiện theo từng dự án, công trình xây dựng phù hợp với yêu cầu thiết kế, chỉ dẫn kỹ thuật, điều kiện và khu vực xây dựng, chịu sự tác động của các quy luật kinh tế trong kinh tế thị trường và không phụ thuộc vào nguồn vốn đầu tư sử dụng đầu tư xây dựng. Ví dụ trong cùng một khu vực, cùng một thời điểm, cùng đầu tư hai dự án xây dựng trường trung học cơ sở có quy mô, thiết kế giống nhau,…sử dụng vốn ngân sách nhà nước và sử dụng vốn của doanh nghiệp đầu tư thì không thể có cơ chế hình thành chi phí đầu tư xây dựng khác nhau, vấn đề khác nhau là quản lý sau đầu tư.

Chủ đầu tư là chủ thể hiểu rõ nhất về dự án, công trình xây dựng do mình đầu tư và luôn kỳ vọng dự án đầu tư có chất lượng tốt nhất, thời gian xây dựng nhanh nhất và chi phí thấp nhất. Vì vậy, hệ thống chỉ tiêu, định mức xây dựng, chỉ số giá xây dựng do cơ quan có thẩm quyền của nhà nước công bố, thực thi nhiệm vụ cung cấp thông tin trên thị trường để chủ đầu tư tham khảo sử dụng hoặc vận dụng, điều chỉnh trong xác định và quản lý chi phí đầu tư xây dựng phù hợp với giá cả thị trường xây dựng.

Tuy vậy, trên thực tế các cấp có thẩm quyền và cơ quan quản lý nhà nước chưa coi chủ đầu tư là chủ thể có trách nhiệm toàn diện trong quản lý chi phí đầu tư xây dựng dự án do mình là chủ đầu tư theo thể chế kinh tế thị trường…

  1. Hợp đồng xây dựng

Quy định về Hợp đồng đều có trong Luật đấu thầu và Luật xây dựng, nhưng lại có những nội dung hướng dẫn khác nhau, gây nhiều vướng mắc khi thực hiện. Bộ Xây dựng ban hành các Thông tư số 08/2016/TT-BXD,  số 09/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016; số 30/2016/TT-BXD ngày 30/12/2016 về các mẫu hợp đồng tư vấn xây dựng, thi công xây dựng và hợp đồng EPC. Các Thông tư hướng dẫn của Bộ Xây dựng quy định về nội dung Hợp đồng và mẫu văn bản Hợp đồng; không đề cấp đến Điều kiện chung của Hợp đồng và Điều kiện cụ thể của Hợp đồng. Thực tế, Điều kiện chung của Hợp đồng và Điều kiện cụ thể của Hợp đồng được Bên mời thầu/Chủ đầu tư đưa ra và quy định trong Hồ sơ mời thầu – là một bộ phận không tách rời của Hợp đồng và thường được thực hiện theo các Thông tư của Bộ Kế hoạch và Đầu tư tại các Thông tư số 01/2015/TT-BKHĐT ngày 14/2/2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư quy định chi tiết lập Hồ sơ mời quan tâm, Hồ sơ mời thầu, Hồ sơ yêu cầu dịch vụ tư vấn; số 03/2015/TT-BKHĐT ngày 06/5/2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư quy định chi tiết lập hồ sơ mời thầu mua sắm hàng hóa, số 11/2016/TT-BKHĐT ngày 26/7/2016  hướng dẫn lập hồ sơ mời thầu thiết kế, cung cấp hàng hóa và xây lắp (EPC). Tuy nhiên giữa các văn bản này có sự không thống nhất.

Về hình thức giá hợp đồng: Theo Luật Đấu thầu thì hợp đồng trọn gói là không thay đổi trong suốt quá trình thực hiện, nhưng Luật Xây dựng lại hướng dẫn là không được phép thay đổi trừ trường hợp thay đổi phạm vi công việc đã ký, ngoài phạm vi công việc theo thiết kế, bất khả kháng,….

Về điều kiện áp dụng hình thức giá hợp đồng trọn gói, Nghị định Nghị định số 37/2015/NĐ-CP quy định Giá hợp đồng trọn gói được áp dụng cho các gói thầu tại thời điểm lựa chọn nhà thầu và đàm phán ký kết hợp đồng đã đủ điều kiện để xác định rõ về khối lượng và đơn giá để thực hiện các công việc theo đúng các yêu cầu của hợp đồng xây dựng hoặc trong một số trường hợp chưa thể xác định được rõ khối lượng, đơn giá (như: Hợp đồng EC, EP, PC, EPC và hợp đồng chìa khóa trao tay) nhưng các bên tham gia hợp đồng có đủ năng lực kinh nghiệm để tính toán, xác định giá hợp đồng trọn gói”. Tuy nhiên, Luật Đấu thầu quy định “Đối với gói thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phí tư vấn đơn giản; gói thầu mua sắm hàng hóa, xây lắp, hỗn hợp có quy mô nhỏ phải áp dụng hợp đồng trọn gói”.

Thực tế, một số gói thầu tư vấn như tư vấn lập chủ trương đầu tư, tư vấn lập dự án đầu tư,… có giá trị hợp đồng nhỏ hơn 20 tỷ đồng (chi phí các công tác này được được xác định căn cứ vào tỷ lệ so với giá trị tổng mức đầu tư dự án). Tuy nhiên, tại thời điểm ký hợp đồng (khi dự án đầu tư chưa được cấp thẩm quyền phê duyệt) chưa thể xác định được chính xác về khối lượng và chi phí cho các công tác trên, vì vậy theo quy định tại Nghị định số 37/2015/NĐ-CP thì các gói thầu tư vấn này không đủ điều kiện để thực hiện việc ký hợp đồng trọn gói. Nếu theo quy định của Luật Đấu thầu, các hợp đồng này vẫn phải được thực hiện theo hình thức trọn gói. Điều này đã gây khó khăn cho các chủ đầu tư cũng như nhà thầu trong quá trình thực hiện và thanh, quyết toán hợp đồng. Do vậy, cần thiết phải có quy định thống nhất để người thực hiện dễ thực hiện và tránh những rủi ro.

 

  1. Trách nhiệm quản lý nhà nước về cấp phép và thanh tra, kiểm toán đầu tư xây dựng.

6.1. Về quản lý cấp phép xây dựng

Thời gian gần đây báo chí nêu nhiều về những dự án sai về xây dựng so với giấy phép xây dựng tại Hà Nội, Thành Phố Hồ Chí Minh, Thành phố Vinh,…Khi kiểm tra hồ sơ đều thấy xuất nhiều nhiều biên bản thanh tra, kiểm tra nhưng không có hiệu quả răn đe mà chủ đầu tư đều cố tình xây dựng tiếp. Do vậy Những vi phạm của chủ đầu tư về công tác quy hoạch cần có xử lý dứt khoát, kiên quyết loại bỏ hình thức “phạt cho tồn tại” nếu xây dựng sai phép để giữ nghiêm kỷ cương. Tương tự như vậy, gần đây rất nhiều vụ hỏa hoạn xảy ra tại chung cư, địa điểm sản xuất, kinh doanh,… làm thiệt hại người và tài sản. Tuy nhiên khi truy đến lỗi, thì chỉ có trách nhiệm của chủ đầu tư, chủ kinh doanh mà không hề rõ trách nhiệm của cơ quan quản lý. Do vậy để làm nghiêm, cần quy định rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân thuộc cơ quan quản lý chuyên ngành trong những việc tương tự thì mới có thể làm cho pháp luật được thực hiện nghiêm minh.

6.2. Về thực hiện công tác thanh tra, kiểm toán đầu tư xây dựng.

Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán hoạt động đầu tư xây dựng có nhiều mặt khác nhau: quy hoạch kiến trúc, xây dựng, tài chính, thuế bán hàng… nhưng hiện nay hoạt động thanh tra không có sự thống nhất giữa các ngành – Mỗi ngành đều có thanh tra riêng của Sở, vì vậy có tình trạng chỉ trong một quý có doanh nghiệp phải tiếp nhiều đoàn thanh tra khác nhau về cùng một dự án, có doanh nghiệp lập ra hẳn một bộ phận chuyên tiếp thanh tra, kiểm toán. Do vậy rất cần có quy định do tỉnh,thành phố chỉ đạo thực hiện lịch thanh tra phải được UBND tỉnh thông qua, theo nguyên tắc 1-2 lần/năm, không thanh tra tùy tiện. Các đoàn thanh tra, kiểm tra của Trung ương cũng cần cân nhắc trên cơ sở các kết quả thanh tra, kiểm tra trước đó.

  1. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ
  2. Cần sớm hoàn thiện các nội dung quản lý quy hoạch xây dựng của Luật Xây dựng 2014 cho phù hợp, đồng bộ với quy định tại Luật Quy hoạch để làm cơ sở quản lý đầu tư xây dựng theo quy hoạch.
  3. Xây dựng cơ chế người quyết định đầu tư tổ chức thẩm định và quyết định phê duyệt dự án đầu tư xây dựng ở giai đoạn chuẩn bị dự án. Thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công, dự toán xây dựng ở giai đoạn thực hiện dự án chủ đầu tư chịu trách nhiệm tổ chức thẩm định và phê duyệt vừa tăng cường vai trò của chủ đầu tư, tăng cường năng lực cho đội ngũ làm tư vấn xây dựng.
  4. Bổ sung, quy định rõ quyền và trách nhiệm của cấp quyết định đầu tư, chủ đầu tư, nhà thầu xây dựng, tư vấn đầu tư xây dựng trong quản lý chi phí đầu tư xây dựng và hợp đồng xây dựng.
  5. Cần bỏ quy định về cấp chứng chỉ năng lực hoạt động xây dựng đối với tổ chức. Đối với cá nhân thì chỉ nên quy định chứng chỉ hành nghề đối với chủ trì từng bộ môn. Quy định trình tự, thủ tục làm hồ sơ cấp giấy phép cấp chứng chỉ hành nghề cho các hội nghề nghiệp. Khuyến khích các hội nghề nghiệp cấp các chứng chỉ có chất lượng, uy tín của riêng hội, liên kết với các tổ chức nước ngoài để cấp các chứng chỉ hành nghề quốc tế.
  6. Cần sửa đổi sớm những quy định chồng chéo, mâu thuẫn trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
  7. Nâng cao vai trò của công tác quản lý nhà nước bằng cách quy định rõ trách nhiệm của cá nhân trực tiếp quản lý, người đứng đầu trong các cơ quan quản lý nhà nước nếu để xảy ra sai phạm trong hoạt động đầu tư xây dựng.

Hội Kinh tế xây dựng Việt Nam xin báo cáo, đề nghị các cơ quan có liên quan nghiên cứu, tổng hợp trong quá trình giám sát chuyên đề, hoàn thiện chính sách, pháp luật về xây dựng.